文献来源：

曾润喜,杨璨.信息时代的政策茧房现象与政策传播效能提升路径研究[J].中国行政管理,2023,39(09):132-141.

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作者简介：

曾润喜，管理学博士，重庆大学教授、博士生导师。国家级青年人才计划入选者（2020.10-2023.10）、国家社科基金重大项目首席专家；担任国家级人才计划、国家级社科类课题通讯评审专家，教育部学科评估、专硕评估通讯评审专家，重庆市社科类课题和社科奖初评、复评和会评专家。研究方向：政策传播、数字政府传播、网络社会治理、媒体融合与传媒发展。

杨璨，重庆大学新闻学院博士生。

信息时代的政策茧房现象与政策传播效能提升路径研究

摘要：政策茧房会阻碍或延缓政策的有效传播。从政策信息接触程度和政策合意程度两个维度可以将政策茧房的外在表现划分为“一无所知”“一知半解”“拒绝认知”和“反向认知”四种类型。政策茧房镶嵌于动态、整体和系统的政策传播过程，其生成机理受到复合因素的影响，包括政策传播主客体的编码解码行为，政策议题及其传播话语框架的建构方式，政策传播渠道及其传播效果差异，政策传播的政治环境与媒介技术环境等。在智能传播语境中，消解政策茧房提升政策传播效能有以下路径：优化政策传播机制模式，实施整合式政策传播，促进政策传播智能化转型，开展多层次政策科普等。

关键词：政策茧房；政策解读；政策传播；数字政府；算法治理

一、引言

政策传播对提高政策的知晓度和理解度，促进政策顺利执行具有重要作用，是公共政策过程的关键环节。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出要“形成整体联动、同频共振的政策信息传播格局”。在此之前，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》提出“将政策解读与政策制定工作同步考虑，同步安排。”该文件的实施细则进一步要求各地各部门加强政策解读工作，“使政策内涵透明，避免误解误读”，对涉及群众切身利益、影响市场预期等重要政策更要“及时准确传递政策意图”等，勾勒出政策传播在公共政策过程中的重要性。

实践中，政府期望通过合适的政策传播内容“编码”提升政策传播效能。例如通过媒体发布政策，成立政策宣讲团开展政策解读活动，在政务新媒体与公众沟通等，政策传播的形式也由“强制灌输”走向“政策促销”与“回应发布”。[1]尽管如此，在政策传播内容“解码”时依然可能出现因政策认知偏差而导致的政策传播失灵等问题。例如政策出台以后，公众不知晓或者不能理解政策目的和措施，有时还会出现片面化解读或情绪化论调，一些戏谑甚至歪曲政策的“灰段子”持续“带节奏”，致使“舆情绑架政策”的情况出现，[2]对公众准确认识与理性解读政策带来困扰；在智能传播时代，以网络算法为代表的智能媒介技术无缝嵌入政策传播场域，既可能提升政策传播精准度，也可能弱化政策传播效果控制，[3]加深公众对政策意图的误读曲解。

已有研究认为，提升政策传播效能需要注重政策发布者与接受者之间的双向沟通过程，通过有效的政策传播方式提升公众的政策理解。[4]然而，当前关于政策传播的学术关注度较低，相关研究尚处于起步阶段，[5]尤其是从公众心理和行为视角考察政策传播效果的研究尚不多见。尽管有研究意识到政策认知的重要性，发现了公众差异化政策认知[6]、政策“误读”[7]以及网民反向认知政策[8]等现象，但在公众政策认知的表现类型及其与政策传播失灵的关系等方面，有待进一步研究。

针对政策传播过程中公众出现的认知偏差现象，本文提出公众在认知政策时可能产生“政策茧房”效应，分析其外在表现与生成机理，在此基础上探索消解“政策茧房”的可能路径，以回应智能传播时代提升政策传播效能的实践需求。

二、“政策茧房”的外在表现及其类型学分析

（一）作为公众政策认知偏差状态的“政策茧房”

政策茧房是政策传播过程中出现的一种公众对政策的认知偏差状态，是政策传播失灵的表现。具体而言，政策茧房是公众在面临海量政策信息时，根据自身利益和偏好对政策信息的选择性注意和选择性认知，并减少或忽略对其它政策信息的接触，从而产生对政策的有限认知或不准确认知的状态。政策茧房现象直接反映了公众对政策目标、内容、权益等方面的认识和理解，也间接体现了公众对整个政策过程与政治系统等方面的判断和评价。

政策信息接触是政策认知形成的前提和基础，公众会选择性注意和接收符合自身需要、感兴趣、利益相关或与原有观念、态度等一致的政策信息，也可能出现接触不到、接触不够或无效接触的情况。在此基础上，公众会选择性认知政策信息，在对政策意图、可获益处和遵从成本等方面的认识过程中，可能出现理解有限、不能理解甚至错误理解等情形。最终，选择性接触和选择性认知可能形成不同的认知效果，公众未能沿循政策制定者所期望的方向认知政策，在政策评价时呈现出消极情感和否定态度。

与政策茧房相类似的一个概念是桑斯坦提出的“信息茧房”。信息茧房描述的是人们只注意或选择想要的信息领域，将自身的信息接触桎梏于像蚕茧一般的“茧房”中的现象，[9]所指向的是个人选择性信息接触行为导致的一种被动形成的客观结果，主要集中在信息接触层面。政策茧房不仅包括选择性信息接触，还涉及对政策信息的认知，包含对于政策的政治认知以及行为意向。由于政策信息不同于一般信息，具有显著的公共性和价值性特征，是一种稀缺的政治资源，因而个体在获取政策信息以后，必然会调动政治价值处理系统去认知政策信息。政策茧房涉及的传受双方都具有特定的利益偏好与情感态度，不仅受到身处信息传播环境的影响，还受到政治系统的影响，故而政策茧房是信息接触和价值认知综合影响的带有较大主观性的认知结果。从这个意义上来看，政策茧房是以政策信息为对象的政策认知实践，本质是围绕“权威性价值分配”的政治博弈过程。

（二）差异化的政策认知偏差状态：“政策茧房”的四种类型

政策茧房即政策认知偏差状态，实际上是公众对政策的认知效果差异，是由公众在认知程度上的客观方面和主观方面共同导致的。客观方面是指公众在选择性政策信息接触过程中，接触政策信息的多少或者充分与否等情况。政策茧房意味着公众的政策信息接触程度主要为中低水平，对政策信息的知晓范围有限，公众处于政策认知不充分的状态。如果公众对政策信息接触充分，那么出现政策无知的可能性较低，不属于政策茧房讨论的范围。

主观方面是指公众主观上的政策合意程度，即政策与公众在自身利益、价值观和情感偏好等层面所期 待的契合程度。 在个体价值观偏好之下，公众会产生对政策的主观评价与态度倾向，形成对政策的理解偏差。 如果公众的政策合意程度较高，有关政策的情感体验和态度评价趋于积极和正面，对政策认同和支持的可能性就越大，从而更有可能接受和遵从该政策； [10] 如果公众表现出较低的政策合意程度，则可能在心理层面对政策表现出冷漠、排斥甚至抵触的心态，不配合政策执行或者采取抵制行动。 [11]

因此，基于政策信息接触程度“中－低 ”和政策合意程度“高—低”，可以把政策茧房分为“一无所知”“一知半解”“拒绝认知”“反向认知”等四种类型。

1.“一无所知”型

“一无所知”型是政策信息接触程度较低和政策合意程度较高的组合，反映了公众对政策完全不知晓或知之甚少的认知匮乏状态。这类人群近似“政策绝缘体”，由于缺乏寻求政策信息的需求与动力，对政策信息的接触意愿低；或是获取政策信息的能力差，不能掌握较多的政策信息，处于政策认知边缘。尽管这类人群政策信息接触程度较低，但基于对政府的信任或对 既往政策效果的高满意度等原因，对政策持积极评价和肯定态度，因而对政策的接受和反馈情况往往处于顺从状态，表现出的政策合意程度较高。现实中，以农村地区政策传播为例，受限于公众政策信息素养较低、信息传播渠道不畅与政策传播网络分布失衡[12]等多种因素，对政策一无所知的情况是客观存在的。在健全和完善政策传播体系、提高政策信息传播供需适配度等条件下，可以改善公众对政策一无所知的情况。

2.“一知半解”型

“一知半解”型是政策信息接触程度中等和政策合意程度较高的组合，反映了公众对政策有着基本认知但又处于认知模糊的状态。这类人群具备理解政策信息的基本能力，但了解政策的主观动力不足或对复杂的政策认知不深，因此对一些重要政策会有大概了解，但通常是“一般”而非“细节”、“表面”而非“深入”的认识。[13]出于对政策传播主体的信任、对违规成本的理性计算以及政策与个体需求、价值观吻合等原因，公众的政策合意程度较高，对政策具有较高的支持度和认可度，会习惯性遵从政策。以税收政策为例，多数公众明晰税收政策的意义以及违反的法律后果，因而遵从纳税政策意向较高，但对其具体细则缺乏专业认知。受制于公共政策系统的复杂性、政策知识的专业性、政策议题设置偏向和海量政策信息泛化等客观限制因素，一知半解在政策传播中是一种普遍存在的情形，也是政策传播效果评估和优化面临的基础性难题。

3.“拒绝认知”型

“拒绝认知”型是政策信息接触程度较低和政策合意程度较低的组合，反映了公众的一种消极认知状态。这类人群通常无视政策出台或在日常触媒行为中刻意回避政策信息，政策信息接触程度较低，对政策并不全然知晓且理解不透彻。拒绝认知既是政治参与的冷漠行为表现，也在一定程度上暗含对政策部门的不信任。现实中由于决策信息透明度和决策参与的有限性，公众从政策文本与政策实践结果之间感受到的心理落差，以及对部分政策执行监督缺失的不满等，都可能导致公众对政策信息持怀疑态度。这种因为客观政治环境、政策实践与个体需求的错位而诱发的公众消极情绪，以及漠视和拒斥等逆反行为的背后，体现了公众政 策认同感的缺失以及较低的政策合意程度。 尽管一无所知、拒绝认知的政策信息接触程度都处于较低水平，但前者主要由客观因素导致，后者更多是主观原因造成的。

4.“反向认知”型

“反向认知”型是政策信息接触程度中等和政策合意程度较低的组合，这类人群对了解政策具有较强的动力与需求，具备一定的信息获取能力和政策知识经验，政策认知能力和水平往往高于普通公众；但由于对政治系统持负面认知倾向，使其无法客观和理性认知政策信息，往往会误读、误解政策制定目的和具体措施等。同时，这类人群主观反对政策的意向也很强，出于对政府的不满意或不信任，可能表现出一些反向认知政策行为，例如“戏谑式”“段子化”解读政策，发表偏激言论对抗性解读政策，捏造和扩散政策谣言以混淆公众认知，连带抹黑政府形象等。反向认知主要强调主观上的负面评价和情感态度，这与对政策的建设性批评有着本质区别，可能对政策执行构成潜在风险，因而是需要重点关注的一类。

在实际的政策传播过程中，还存在两种不属于政 策茧房范围的组合情况。 一是高政策信息接触程度与低政策合意程度的组合。 部分群体由于受教育水平较高、政策知识以及政策参与经验等相对丰富，自身关注和接触政策信息的主动性强，能够准确理解政策出台的目的和意义。但是，由于个人的价值取向与政策取向或政府理念存在冲突，在心理上不认同、不支持政策，政策合意程度极低，可以视为一种极端的政策认知类型。信息时代，这类人群通常会借助网络渠道发表政策言论，乐于充当意见领袖，具有较强的社群影响力。

二是高政策信息接触程度与高政策合意程度的组合 ，这部分人群的政策信息素养是公众中相对较高的一类，具有较高的认知主动性和认知能力。出于自身需求或兴趣，对政府出台的各类政策接触频率高，并且对政策的理解较为透彻。与此同时，个体基于对自身身份的深刻认知，对政治系统具有高度的政治认同和政治信任，往往将自身利益和偏好置于政策公共价值框架之内，对 于政策的合意程度高。因此，这类人群通常是无条件支持、坚决拥护和遵从政府出台的各项方针政策。在政策传播实践中，这类人群常见于政府组织内外的政策宣传者和政策执行者。

三、“政策茧房”生成机理的理论逻辑

1948年，拉斯韦尔提出传播过程的经典5W模式，认为传播过程的基本要素包括传播主体、传播内容、传播渠道和传播效果，[14]指出宣传效果受到时间、空间和人的限制，受众心理特点和价值结构、宣传议题及其框架、政治环境以及技术环境等，都是影响宣传效果的 关键因素。 [15] 由于政策传播的目标是实现对社会价值权威分配关系的维护或调整，其本质上是具有控制意义的宣传过程，因而需要综合考虑上述因素构成的整体影响。

多伊奇从控制论和信息论的理论视角出发，将政治沟通的运行过程比喻为“政府的神经（the Nerves of Government）”，认为政治沟通是政治系统对信息进行输入－处理－输出的过程，包含信息、信息发送者、信息接收者、通道、反馈等核心要素，具有整体循环和动态反馈的特征。[16]这一理论揭示了外部环境变化对政治系统的影响，以及信息沟通对政治系统控制能力的重要性。

政策信息作为现代社会最为重要的政治信息类型，其传播过程构成了政治信息系统的一个重要子系统。这一政策信息系统具有开放性、动态性和循环性的特征，其运行的结构可以从两个层面进行理解：一是不同政策行动主体在媒体的中介之下，就政策议题进行信息交流与权力博弈；二是这一互动过程受到政治系统及其外部环境的影响，具有信息输入输出、处理反馈的内在机制。[17]从这个意义上看，政策过程可以被视为政策信息输入与输出、政策认知反应与反馈的政策传播过程，亦是政策信息系统应对外部环境变化进行调适和控制的政策循环全过程（见图 1）。

具体而言，政策信息系统包含政策传播的传者与受众、传播内容、传播渠道以及传播环境等基本要素。传播主体层面，包含政府组织、媒体以及公众这三类关键政治行为主体，[18]分别对政策信息进行编码和解码， 实现政策意义的生成传递与再生产传播。 政策信息则是政策传播的内容要素，具有调节政策认知和政策行动的重要功能，首先由决策者输入给政策传播主体进行编码，再由后者对政策议题及其话语框架进行构建与传播。 传播渠道层面，政策传播依赖于被媒体中介的政府与公众之间的交流，不同类型媒体会有不同的政策信息传递途径和方式。 政策传播的环境主要涉及特定政治环境以及媒介技术环境，二者可视为政策传播认知效果的调节变量，会影响政策行动主体对政策信息的感知决策和行动意向。

基于上述分析，可以总结出包含政策传播基本要素、编码解码过程、反应反馈功能于一体的政策传播循环模式。首先，政策传播主体对输入的政策信息进行“编码”，将专业的政策知识转译、简化，生成符合决策者意图的政策传播话语框架，再通过不同的传播渠道发送给公众；之后，公众对在不同渠道接触的政策信息进行“解码”，根据个体主观利益和价值立场，形成差异化的意义解读和政策认知；对此，政策传播主体又通过舆情态势感知和政策传播效果评估，将公众对政策的认知反应输出为特定的政策信息反馈给决策者；当然，上述所有环节都会受到来自政治环境以及媒介技术环境的调节。

可见，公众的政策认知效果不仅取决于传受双方主体因素，也受到政策本身因素的影响，更取决于政策传播过程，包括通过什么渠道传播政策、政策如何被传播、在何种环境下传播政策等。当政策制定者期待“完全、准确、清晰的政策传播”，政策目标受众却没有在政策传播主体“主导的”或“所选的”符码范围内认知政策，就可能陷入政策传播失灵的困境。政策茧房就是生成于政策信息系统各种关键要素的彼此交互影响之中，镶嵌于动态、整体和系统的政策传播过程。

（一）主体因素：政策传播主客体的编码解码行为

在中国的政治制度情境下，党和政府掌握着解释说明政策的优先权，对政策目标受众如何认知政策设计、政策收益与成本负担具有重要影响。[19]在政策制定阶段，尽管公共政策的决策体制已经相对开放，但客观来看决策过程仍具有一定的信息模糊性。在政策解读阶段，一方面，存在组织内部沟通偏差。由于组织成员职权与职责不平衡、政策信息素养差异等，在政策自上而下传递和横向沟通过程中，可能出现政策信息耗散、失真和变异，会间接影响公众政策信息接触效果。另一方面，还存在负向外部沟通效果。尽管政府的政策解读工作在持续优化，但实践中仍存在政策文件推送机械化、解读形式和风格同质化、对公众反馈重视不足等问题，影响公众对政策的接触兴趣和理解程度，可能造成公众一知半解或拒绝认知。在政策执行阶段，地方政府对政策的自由量裁、象征性执行、变异性细化等行为可能造成政策目标偏离，这种上级政策和本地政策不一致甚至矛盾的情况，可能会加剧公众对政策的认知困惑，进而造成反向认知。

作为党和人民的喉舌，政策传播是主流媒体的本职，但长期存在的一些痼疾制约着政策传播效果。例如，部分媒体的解读多注重政策下达和告知，而对公众需求考虑不足，未能从公众利益多样化角度解读政策；部分媒体的解读内容以政策条文的理论性解析为主，内容冗长晦涩，导致公众一知半解；传播话语框架和传播形式的接近性不够，缺乏权威引导的方式技巧，致使公众拒绝接触；部分媒体的政策执行的相关报道以“报喜不报忧”为主，对执行中出现的政策资源转移、群众不满意等问题监督不足，部分报道缺乏公信力，导致公众可能出现反向认知的现象。作为主流媒体的补充，一些商业媒体、平台型媒体和自媒体奉行流量至上的逻辑，忽视媒体社会责任的履行，热衷于标题党等夺眼球行为和使用冲突性传播话语框架，使得公众政策认知容易被误导，引发政策认知偏差。

作为政策传播的受众，公众基于既有政策信息素养，根据利益动机、政治价值观等从主观上选择性接触和理解政策信息，也可能造成政策认知偏差。其一，个人利益是驱动公众接触和认知政策的关键因素。利益受到特定政策影响的个体，更有可能主动获取和接触政策信息。进一步地，对个人利益得失的预先判断会直接影响公众对政策的评价，因此利益受损的个体更可能表现为反向认知。其二，政治价值观反映了个体的政治认知和政治需求状况，对政策态度有重要的预测作用。一方面，公众往往更愿意接触与自己原有态度和立场一致的信息，[20]当接触到与自身价值观不一致的政策信息，为避免形成认知冲突就可能出现拒绝或反向认知；另一方面，在网络群体事件发生时，公众对政府的刻板印象、习惯性的政策认知定势变[21]等，也会迁移至公众对政策的认知。当然，公众也不仅具有受众的单一身份，其对政策信息的转发和评论等行为，也使其转换为政策传播的主体，在对政策信息的再传播中，可能出现信息失真或者掺杂个人价值和抗争意向等政策信息传播行为。

（二）议题因素：政策议题及其传播话语框架的建构方式

选择政策传播的内容及其形式，即关于“传播什么议题”的决策，是整个政策传播过程的关键。由于公共 政策天然的知识属性，政策传播也可以理解为一种有关政策知识互动和交流的实践活动。 一种理想的政策传播状态应该是，政策目标受众具有一定的能够获悉政策的背景知识，政策传播主体具备宣传、解释和沟通政策等所需的相关知识和技巧，通过政策传播使受众不断认知政策，进而完成政策知识内化，最终使政策易于被理解和接受。 因此，政策传播主客体之间“知识重叠”的程度越高，政策知识的可言传性和可理解性越强，政策传播的效率也就越高。 [22]在实践中，公众的政策认知往往受制于政策知识的专业性，并受到政策传播话语框架的影响。

政策知识专业性客观上限制了公众对政策的深入理解，促使公众转向对政策传播的依赖。任何一项政策都是为了规制或调整对应领域的政策目标群体行为或目标事物状态，必然涉及对应领域的专业知识或者技术经验。尤其是面向复杂问题的政策，政策知识专业性更强。政策知识专业性强弱决定了公众理解、分析决断、应用政策信息的难易程度。一般而言，政策知识专业性的门槛越高，对公众收集、处理和运用相关信息的能力以及时间、精力等决策成本的要求就越高，由此可能降低公众对政策信息的接触意愿和认知需求，致使公众一无所知或拒绝认知；或者公众对政策具有较强认知需求，但由于政策知识过于复杂，超出个体的政策知识能力，导致一知半解。政策传播则能以通俗易懂的表达降低政策知识专业性，帮助公众搜寻和理解政策。事实上，很少有公众去阅读政策原始文本，绝大多数公众都需要通过多样化的传播渠道获知政策信息。

政策传播在降低政策知识专业性方面的常见处理方式是建构政策议题的传播话语框架。政策传播话语框架是政策内容的媒介化表征，影响着公众对政策的意义解读和基本态度。在政策传播过程中，传播主体根据自身利益需求和价值倾向，对政策信息进行策略性筛选、强调、重组，并通过不同的修辞风格和特定的解释言说来建构政策传播话语框架，以影响或塑造公 众对政策的认知。 因此，同一个政策议题存在多元化的话语框架。 一是界定政策议题、关注问题归因、政策方案设计和利益分配等内容的议题性框架，强调“政策事实是什么”，以此影响公众的政策视域；[23] 二是以修辞、比喻和故事为话语工具的诠释性框架，[24]强调政策过程中的行动者角色、情节和对立冲突等，以此激发公众对政策信息的接触兴趣； 三是隐含特定价值观念、道德伦理和社会文化情境的价值性框架，由此影响公众对政策的态度倾向。

政策传播话语框架是一种能够干预政策传播效能乃至政策遵从行为的重要政治资源。掌握更多政策信息或知识的政策行动者，能够通过建构不同议题的传播话语框架，影响公众对政策的感知评价和行为意向。因此，对同一政策议题，不同类型的政策传播话语框架之间存在互动竞争，可能导致截然不同的认知效果。 其一，不同类型媒体的话语框架存在差异。 主流媒体、政务新媒体肩负政策宣传的政治任务，偏向于使用议题性框架和价值性框架来实现权威信息发布和主流舆论引导；商业媒体、平台型媒体和自媒体等遵循市场经济和流量竞争逻辑，多以诠释性框架和价值性框架呈现政策议题，通过新奇、夸张和冲突的叙事来吸引公众关注和干预公众认知，以争夺政策注意力，实现政策行动目标。其二，不同议程设置主体构建话语框架的差异。政府支配媒体设置公共议程，通过权威媒体的宣传解读，影响公众的政策议题接触或价值取向，推动公众认同和遵从政策。[25]同时媒体发挥“把关”功能，设置公众议程，形成公共舆论，推动公众关注和接触政策议题，而且互联网赋权个体参与政策议程互动，公众能够通过自发的行动事件发起公众议程，对政策议题表达意见。尽管构建政策议题话语框架卓有成效地促进了公众接触和理解政策信息，但其借此展开的政策注意力竞争、政策议程博弈，又会导致“政策议程沟”，带来公众政策认知分化和政策共识断裂可能进一步扩大政策认知偏差。

（三）渠道因素：政策传播渠道及其传播效果差异

我们党历来重视通过不同的传播渠道和多样化形式来宣传党的方针政策。在早期，党员群众通过散发宣传单、纪念册、编译刊印马列书籍等方式开展广泛的马克思主义宣传，为建党提供了必需的媒介基础；[26]延安时期，由于边区群众教育文化水平较为落后，如何 确保让群众理解、接受党的政策，成为当时一 批重要党报和通俗报刊的政策传播重点，为此政策解读十分注重贴近群众语言和心理特点，例如通过建立工农兵通讯员机制、开办识字和读报小组、绘制墙报和使用广播等方式，增强政策传播的针对性和渗透性； [27]新中国成立以后，充分利用报纸、刊物、连环画、标语、高音喇叭、广播和电视等多种媒介方式向群众开展政策传播。 总体来看，在传统媒体时代，借助多样化的印刷媒介和广播电视等多媒体媒介，通过人际传播与大众传播相结合的方式，取得了很好的政策传播效果。

随着网络时代的到来，原来的人际传播与大众传播相结合的方式依然发挥着作用，但存在着即时性和交互性的限制。为突破这些限制，各地开展了卓有成效的数字政府建设，政务新媒体横纵延伸覆盖、多平台扩展、角色功能不断升级，线上成为政策传播的重要渠道。例如通过政府官方网站、客户端、微信公众号、微博、抖音等政务新媒体渠道，以及各级主流媒体的新媒体平台进行政策发布和民意收集等。然而，网络时代的政策传播问题逐渐显露，互联网信息媒介的赋权、丰富 多元的政策信息等，导致公众选择性接触政策信息的趋势更为显著，“人找不到信息”和“信息找不到人”的情况同时存在。此外，涉官涉法、食药安全和邻避事件等网络群体事件以及相关舆情事件的串联叠加，渐进累积公众怨愤情绪，引发公众拒绝和反向认知的现象。研究表明，相比依赖传统媒体获取政策信息的公众，依赖新媒体的公众对政策的信任程度更低。[28]同时，公众的政策信息接触和政策合意程度很容易受到网络人际传播的影响。尤其是在圈层化网络社交中，随着社群意见领袖愈发成为影响公众对于政策价值判断的重要力量，一些公众受其误导，可能扩大群体意见区隔，最终加剧政策认知冲突与分歧。因此，尽管网络媒体降低了政策信息的获取难度，提升了政策信息的传播效率，但放大了负面信息的影响效应，造成公众的政策认知 矛盾，挤压了网络传播所带来的红利。

（四）环境因素：政策传播的政治环境与媒介技术环境

从政治环境来看，国家社会关系演变、社会转型期矛盾加剧和“维稳至上”的地方行政逻辑等，是造成公众政策合意程度较低的主要原因，容易导致公众拒绝或反向认知政策。互联网技术赋权增强了部分公众的政策参与意识，他们敢于且乐于代表公众发声和公开质疑政策过程与结果。此外，网络信息生态变革打破了信息垄断，一些重大决策引发的舆情事件频繁曝光，加速社会矛盾冲突的全网扩散，强化了公众的不公平感和相对剥夺感。尽管政府公信力随着党和政府的改革在不断提升，但对政策刻板印象的迁移又可能消解政府信任，加剧公众对政策的质疑和消极态度。尤其是部分地方政府在决策时，对公众政策诉求重视不足或对网络舆情风险评估不足，导致政策执行过程中网络舆情频发，加之沿用“封、堵、删”的舆情处置路径，又加剧公众对政策的不满和抵触。

从媒介技术环境来看，信息技术助推媒体深度融合发展，重塑了公众认知政策的信息生态与路径方式。在当前信息技术场景下，轰炸式、碎片化的信息流，多元化、虚拟化的传播主体，娱乐化、狂欢式的信息消费 文化等新特征，将会加剧公众的认知负荷与困扰，导致公众拒绝认知政策。 尽管大数据、移动传播、人工智能等技术的辅助决策与支持，推动政策传播数字化、场景化和社群化，大大提升了政策信息系统的运转效率，但在各种移动媒体、智能平台融合发展的过程中，人们对政策信息的认知过程也发生革命性变革，会愈发依赖以个人既有偏好为计算基础的算法推荐信息服务。 一方面，可能导致公众思维钝化，政策认知能力和辨别是非能力退化； 另一方面，公众政策认知会更多受到自身已有认知偏差的影响，继而可能加剧公众对政策的误解。 这又会进一步影响政策传播过程中政府、媒体和公众的关系，政策信息的交互、政策话语框架竞争和传播权力博弈等也将更为复杂，导致公众的政策认知及其反馈都具有更高的不确定性、复杂性和易变性。

四、信息时代的政策传播模式变革与政策茧房进化

媒介技术正在快速迭代，对政策传播模式产生了深刻的影响。在传统媒体时代，政策传播是相对封闭、单向传递意义的线性传播，政府通过强有力的人际传播、组织传播和大众传播，实现了“政策到人”的超级传播效果。随着信息时代到来特别是新媒体的兴起与发展，逐渐转变为在线、开放、互动的网络传播，公众以积极“再生产”意义的方式参与政策传播，政策传播变为一个双向互动、循环反馈的过程，政策传播逻辑由“控制和宣传”逐渐向“协商和互动”转变。[29]但与此同时，信息爆炸式增长、注意力的分散、自媒体的快速生长以及个体网民的崛起等，带给公众“人找政策”的困难；而政府和主流媒体的政策传播影响力也遭受到巨大冲击，“政策找不到人”的形势更加严峻，政策传播效果不尽如人意。

智能媒介的出现，牵引政策信息系统出现泛媒化、临场化和具身化等变革趋势，为政策传播实践赋予了新的媒介可供性，能够帮助政策传播主体提升政策传播效能，促进权威政策信息的靶向传播和正向引导。然而，随着整个信息社会的发展前进，政策过程已经处于深度媒介化的传播场景之中。尤其是智能传播技术的广泛应用，使原有政策传播主客体的关系、政策议题建构方式、政策传播渠道和传播效果也都会发生深刻变革，公众的政策认知偏差现象即政策茧房存在进一步深化的可能。

首先，智能技术催生政策传播的新主体，机器成为影响公众政策认知的重要力量。在智能传 播的全新认知场域下，由于“人－组织－机器”彼此深度交织，三者之间关于政策传播的互动行为更趋于不确定和难以控制。在日益加深的人机互动过程中，机器能够基于对人脑的精准感知和模拟运算，来操纵公众的政策认知，反向影响公众的思辨方式，塑造公众的行为意向，由此可能会构建众多的“政策回音室” ，扩大社会对政策的认知分歧，深化政策茧房。

其次，智能技术改变了政策信息和内容的生成方式，进而可能影响政策议程的有序建构。一方面，深度伪造信息、社交机器人等智能传播手段，能够以大规模制造信息的方式伪造政策舆论环境，以此扭曲政策事实和价值是非，高强度、洗脑式地干扰公众对政策的认知，诱导公众陷入政策茧房。另一方面，个性化推荐、排序精选等算法推荐技术以个体兴趣偏好为导向，使得政策议程设置更加受到个体需求差异的影响，导致政府议程、媒体议程被算法排挤，最终个体议程和圈层议程占据更多公共资源，加剧公共议题遮蔽，可能造成政策注意力配置失灵。

再次，智能技术重塑了政策渠道的影响力分布版图，由代码和算法驱动的平台型媒体占据传播话语优势，将加剧政策认知偏差调适的难度。依托大数据应用合成、检索过滤和调度决策的智能传播，使得信息“分发”比实质内容更为重要，消解了政策传播传统渠道的影响力，导致政府和主流媒体在政策传播舆论格局中的优势缩减，一部分传播主导权让渡给平台型媒体。而平台传播信息生态中日益凸显的圈群化传播规律等，又极易引发不同群体间的认知分化和信任破裂，加速负面政策舆论扩散，整个社会的集体认知更加复杂难控。

此外，智能媒介营造的可触可感的全新信息场景，使得公众政策认知更容易受到感官刺激的干扰，造成非理性、情绪化的认知偏向。场景化时代，公众的理性认知水平与价值判断能力，愈发受到来自感官、感性层面的摇摆和冲击。当前智能媒介场域下临场式、沉浸式的虚拟传播环境，为构建煽动性、迷惑性的政策信息场景提供了天然有利的基础，部分政策行动主体能够以共情传播的手段侵蚀公众对政策的原有认同和价值依赖，使得公众不再关心和接 触政策事实，而是在被情绪带跑偏的过程中，潜移默化地改变了政策认知框架。

五、政策茧房消解与政策传播效能提升的路径

（一）优化政策传播机制，创新政策传播模式

健全“政策传播一盘棋”相关机制，统筹推进政策传播工作。 首先，增强横向沟通协同，打破各传播主体 职能边界和业务壁垒，促进政策信息的开放共享和政策传播的交互协作。其次，注重纵向的统筹分工，利用不同层级政策传播资源的错位，通过差异化、特色化政策传播路径，实现优势互补和放大。例如，县级融媒体应深度嵌入基层政策过程，充分利用“村村通”广播、村民微信群、政务短视频、基层政务平台等，成为“政策问题的耳目、政策互动的平台、政策解读的窗口、政策 反馈的通道、政策执行的鼓号”。[30]再次，强化政府组 织内外的政策信息交互，保持政府内外沟通的一致性和有效性，减少公众政策认知偏差。注重与商业媒体、社会组织、智库专家和公众等多元主体共享政策信息，并引导其积极履行社会责任、配合重大政策执行，促进政策广泛宣传和正向反馈。由此，构建起中央统筹指导、各级各部门协同配合、系统运转高效的政策传播工作体系。

完善“发布－解读－回应”政策解读机制，提升官方政策解读能力。 针对以往实践中传播形式单一、规范性不足、缺乏回应等短板，完善从权威发布、差异化解读到舆情回应的政策解读机制，强化落实传播主体责任。在发布环节，加快构建以网上发布为主、其他发布渠道为辅的政策发布新格局，将政府网站作为第一发布渠道，发挥政务新媒体优势、协同主流新闻媒体实现政策数字化、矩阵式发布，增强线上信息接触的效果。在解读环节，以群众“广知晓、看得懂、能接受、用得上”为目标，适应不同类型新媒体平台传播的差异化特点，开发多样化政策解读产品，扩大公众被动性政策信息接触的范围；同时，通过“高、深、全”的权威解读和深入浅出的通俗解读相结合，满足差异化政策信息需求，提高公众主动接触政策信息的兴趣和理解深度。在回应环节，完善政策舆情动态跟踪与回应机制，对公众模糊、错误认知以及虚假信息和谣言，及时做好事实真相澄清与公众情绪安抚，减少公众对政策的误读误解。

构建“可感－表达－对话”政策传播模式，强化公众对政策价值的感知与认同。 “可感”是指提升公众对政府决策透明度和合法性的感知，以提升受众合意程度。深化政策信息全方位全过程公开，提升公众对政 策参与机会和权利的感知，从而化解政策“无感”困境。 “表达”则是指引导公众有序言说政策，通过充分表达提升其自我价值感。扩展公众线上政策表达渠道，以政府网站集约化平台统一知识问答库为支撑，设置简单易用的政策意见征集反馈、政策知识问答咨询等专门应用，动员公众问策、献策、商策。“对话”是实现更及时和更有效的政策民意交互，保障政策沟通的持续畅达。建立健全公众表达规范，引导公众“想说话、有话说、敢说话、好好说话”，维护和珍惜公众的表达欲。相比传统模式，该模式能够有效减少公众对政府及决策过程的负面刻板认知，增强公众对政策的合意程度。

（二）实施整合式政策传播，打造政策信息传播新格局

整合式政策传播是指将多种媒介工具与政治力量有机结合，并根据政策信息系统外部环境变化同步调整传播策略，目标是最大化拓展政策信息的传播广度和深度，推动政府与公众在互动中达成政策共识的全新理念和方法。[31]整合式政策传播包括价值理性层面的政治整合和工具理性层面上的媒介整合等两个层次。就价值理性层面的政治整合而言，政府可以通过 传播力量的整合将不同的政策主体吸纳到统一的中心框架中，提升政策价值的合意性，促进政策认同和达成政策共识。 在智能传播技术颠覆人类情感交往与传播机制的语境下，一方面要在政策传播中善于使用情感传播策略，调动和注入公众的国家认同等政治情感，利用网络圈群传播将公众的情绪价值最大程度转化为普遍的政策支持，提高公众对政策的信任度和支持意愿； 另一方面，在这种情感纽带和关系基础上，以多元参与、双向互动和渐进均衡等为原则，增进从政策议程到政策全过程的协商对话，构建和弥合政策话语共识，减少公众的抵触情绪，促进公众在心理上接受和行为上遵从政策。

就工具理性层面上的媒介整合而言，政府可以通过传播力量的整合提升公众政策信息接触程度。 在形式上，将各种政策传播渠道、宣传手段和形式等，打包组合成一个新的传播工具箱；在内容上，基于公众的政策接触心理与行为信息的整合，针对不同类别政策目标受众的触媒习惯与信息需求进行“量体裁衣”；在运行上，通过融合网络人际传播、人机传播、大众传播等新旧政策传播渠道，利用不同媒介的传播属性与特征，提高政策信息曝光率和知晓度，达到政策协同传播的效应，同时减少政策传播成本与资源浪费。总之，通过整合式政策传播，有助于整合当前分散的政策传播力量和资源，改善公众情绪对抗、公众信息接触不足以及“信息打架”问题，形成整体联动、同频共振的政策信息传播新格局。

（三）促进政策议题传播互动，优化传播话语框架建构

以受众本位传播政策议题，提高公众的政策关注度和接触兴趣。 首先，强化对政策议题的仪式化传播。通过全方位、立体化、矩阵式的政策新闻报道，塑造全民知晓、全民参与的形势，推动公众关注重大政策议题，提高政策知晓度。其次，吸引公众“参与式”政策传播。注重借助沉浸式、体验式和视觉化的智能媒介手段，创新互动传播的载体、途径，正向提升公众接触政策信息的意愿，激发多元主体参与议题讨论的积极性。再次，重视政策议题的圈层化传播。根据圈层传播规律传播政策，及时关注社交媒体平台中各类圈层的政策议题讨论及其演化发展，注重发挥公众传播政策的“自来水效应”。

优化不同传播话语框架互动，促进达成政策话语共识。 一方面，主流媒体、政务新媒体要向商业媒体、自媒体学习，采用多元化的话语框架传播政策议题。根据政策类型、政策所处的生命周期等因素，选择适合的话语框架类型。例如，对于事关广大群众切身利益的政策议题，要善于使用诠释性、价值性框架，解释政策来龙去脉，化解公众利益冲突，构建政策话语共识；再如，在政策出台阶段，应该注重运用议题性框架发布权威信息，方便公众获悉准确无误的政策信息，进而正向认知政策。另一方面，推动不同议程设置主体话语框架的互动互融。关键在于，正视政策议程设置过程中政府议程、媒体议程和公众议程之间的“竞合”规律；其次，发挥媒体在“政府－公众”或“公众－政府”议程建构中的黏合作用，不仅是上传下达的“把关人”，更是公众政策诉求的“探照灯”；再次，关注算法平台资本对政策议程设置的介入，防范因算法议程排挤公共议程而导致的公众关于政策议题显著性的认知分化。

（四）推动政策传播智能化转型，变“人找政策”为“政策找人”

利用网络算法智能推送政策，提高受众认知程度。 一方面，推动政策社群化、场景化传播，满足差异化接触需求，提升公众客观层面的政策认知程度。通过精准识别和细分政策目标受众，实现特定个体、特定场景和特定政策信息的智能适配、高效分发与按需解读，做 到精准“滴灌”和“千人千策”，消减一无所知、一知半解问题。另一方面，优化算法正面引导和负面规制，提高公众主观层面的政策认知程度。加强政策信息的正向算法推荐力度，优化政策信息的算法偶遇机制，创造多元政策信息环境，引导公众正向认知，降低公众陷入认知偏差的概率，防范因为系统性的政策偏见而造成公众认知偏差。同时，强化对负面政策信息的智能监测与屏蔽，例如设计专门的辟谣机器人，阻断政策谣言扩散传播。

利用大数据智能感知政策传播态势，系统应对政策抗争风险。 建设以大数据为支撑的政策信息资源系统，充分汇聚整合多源网民心理与行为数据资源，着力改进政策决策过程和改善政策执行效果，[32]防范化解政策舆情危机。在重要政策和重大项目实施前，智能评估决策的预期风险构成、等级和影响，依此制定政策传播与政策舆情应对预案。在推行过程中，智能监测政策舆情生成与演化动态，通过“智能甄别+人工判断”自动识别舆情风险源，及时阻断“政策回音室”；开发政策问答智能客服，开展政策线上智能问诊，通过政策咨询服务掌握公众的政策盲点与痛点，针对性调整政策传播策略，以有效调适公众政策认知。建立政策舆情分级分类指标体系与预警系统，动态跟踪同类型同领域的政策发展态势，有关政策与项目阶段性完结后，自动生成政策舆情备忘录，警惕既往政策遗留的潜伏效应，防止负面认知偏差的强化。

推动政策传播效果智能评估和循环反馈，改善政策传播认知效果。 一是剥离关联效果，从整合式政策传播活动中评估不同传播渠道、手段的单个效果，以检验各种政策传播措施产生的实际影响力，实现政策传播效果多维度、高精度评估。二是预测延迟效果，通过智能化预测功能对政策扩散周期、政策受众学习和遗忘曲线进行智慧分析，超前评估政策传播在时间上的辐射效应，研判可能引发的政策沉淀效应，清晰界定各种传播措施的影响范围。三是计算累积效应，在检验识别传播效果时，能对各种传播工具在各个渠道使用的历史效果进行叠加计算，还原各种政策传播手段的绩效能力。

（五）开展多层次政策科普教育，提升全民政策信息素养

推进政策科普，增强不同人群的政策认知能力与水平。 对政策信息接触程度相对较低的受众，侧重激发政策信息接触的积极性，提升政策信息获取能力，以此减少一无所知、一知半解情形。对客观上认知程度较高的受众，侧重推动其理性参与政策传播过程，目的是提升其政策合意程度，减少拒绝认知、反向认知情形。同时，还应注重提升领导干部的政策信息素养，既要有把握政策的能力也要有传播政策的能力，进一步强化其对政策传播规律的认识，增强对重大决策和重要政策的解读、发布与回应能力，避免公众因不信任政府而陷入“塔西佗陷阱”。

注重政策知识专家队伍培育，发挥正面导向作用。 政策知识专家作为政策知识经纪人，在政府和民众之间承担着“双向代理人”的重要角色，对政策信息传播过程中的模糊性和复杂性化约具有关键作用。[33]政府要善于识别、分类引导不同类型政策知识专家，例如培育一批专业强、懂传播、接地气的政策知识专家成为网络意见领袖，在社交媒体上承担专业化的政策解读和政策科普工作；对恶意歪曲政策或散播有害信息等政策抗争意向较强的意见领袖，要及时整治清理，防止公众认知被带偏。此外，针对公众在政策舆情窗口期快速增长的政策信息需求和政策学习热情，应加大相关政策内容和信息服务的定向“投喂”，将舆情危机转化为政策科普红利。

参考文献：